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【独家】政府法务如何做好识别阶段的项目风险排查

发布时间:2018年01月28日

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【独家】政府法务如何做好识别阶段的项目风险排查 云上法务”让百姓尽享法治红 推进一体化智能设 打造司法行政“智慧法务 【法务管窥】银行泄露客户个人信息的法律风险探

  2017年11月,财政部发布《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号),限期省级财政部门2018年3月31日前完成在库项目的清理工作,触碰政策红线的项目坚决清退,要求加强PPP项目入库审查的要求,不适宜采用PPP模式实施、前期准备工作不到位、没有建立按效付费机制的项目不得纳入项目库。

  92号文是PPP政策走向调整期的标志,对于地方政府而言,今后在积极推动PPP项目的同时,还需要高度重视项目合规审查和风险排查防范,建立全生命周期风险管理机制。

  按照财政部要求,PPP项目全生命周期分为识别阶段、准备阶段、采购阶段、执行阶段、移交阶段,处于识别阶段的项目被纳入项目储备清单,进行孵化、推广,通过识别阶段的项目可以转段进入准备阶段,纳入项目管理库。

  识别阶段是项目起点,该阶段的核心工作有三:(1)完成可行性研究报告、项目实施方案的编制工作;(2)取得项目所需的立项批复、审核同意等文件,如果是存量项目转PPP,还需要按照国有资产管理规定进行资产评估并取得相关批复;(3)通过物有所值评价报告和财政承受能力论证。

  识别阶段的文件,尤其是可行性研究报告、项目实施方案,规定了项目收益率、投资规模、回报机制等核心问题,是项目推进的基础性文件。

  1. 项目基本信息,包括项目合作范围、合作期限、项目运作方式、项目实施机构、采购社会资本方式的选择等。

  2. 审核通过的物有所值评价报告,包括具备合法资质的专业机构提供的物有所值评价报告,财政部门审核通过该报告的批复文件,财政部门会同行业部门对该物有所值评价报告是否通过的评价结论,物有所值定性评价指标及权重、评分标准、评分结果。

  3. 本项目以及年度全部已实施和拟实施的PPP项目财政支出责任数额及年度预算安排情况,以及每一年度全部PPP项目从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例情况。

  4. 审核通过的财政承受能力论证报告,包括具备合法资质的专业机构提供的财政承受能力论证报告,财政部门审核通过该报告的批复文件,通过财政承受能力论证与否的结论,财政承受能力论证的测算依据、主要因素和指标。

  6. 可行性研究报告及全套支撑性文件,地方政府对可行性研究报告的批复文件,设计文件及批复文件(如适用)。

  7. 存量公共资产建设、运营维护的历史资料以及第三方出具的资产评估报告,以及存量资产或权益转让时所可能涉及的员工安置、债权债务处置、土地处置等各类方案(如适用)。

  8. 项目实施方案,包括项目交易结构(如投融资结构、回报机制、相关配套安排)、项目产出说明和绩效标准、风险分配框架、合同体系、监管体系等。

  项目在识别阶段的主要任务是搭框架,所以项目的有些细节可以不深究,但原则性问题必须合规。哪些是原则性问题?简单的说,凡是关于项目能否采用PPP模式的定性问题,就是原则性问题。

  PPP项目适用于公共服务领域,且政府须有提供义务,所以,PPP项目须具有公益性或准经营性,要排除招商引资、商业地产开发等商业经营性项目;PPP项目是政府向社会资本购买公品,购买确实比自造划算的论证,是项目原则性问题,如果项目没有做物有所值评价和财政承受能力论证,或者评价论证方法不对、程序有误,属于根本错误;PPP不是拉长版的BT,其本质是政府委托社会资本提供高品质的公品和服务,政府角色从产品直接供应方转为监督方,因此,政府监督职能的设计与落实是原则性问题,重点是项目建设、运营的绩效考核。

  圣.奥古斯丁说,时间是什么?如果无人问我我则知道,如果我欲对发问者说明则我不知道。详细解说原则性问题的风险点也有此困惑,但以下关键指标,是风险排查的可行路径。

  PPP项目带有公益性,若社会资本方追逐商业利益参与项目,与项目宗旨相悖,但项目没有盈利也就没有吸收力。所以,PPP项目一方面禁止社会资本方逐利,同时也保障社会资本方合理的效益预期。综合起来,体现为项目可研、实施方案及此后的项目合同中,须约定项目投资回报率或者项目收益率。

  一是参照同行业同时期的利润水平,如财政部《PPP项目合同指南(试行)》规定,项目公司在收回投资成本后,应获得与同行业平均收益率相适应的合理收益回报。

  二是考虑企业融资成本,如《国资委关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知 》(国资发财管〔2017〕192号)提出,参考本企业平均投资回报水平合理设定PPP投资财务管控指标,投资回报率原则上不应低于本企业相同或相近期限债务融资成本。

  三是参照银行中长期利率,这也是目前最常用的方式。其依据源于财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金〔2015〕21号),该文件规定,政府对PPP项目的支付责任与金额,要根据社会资本方承担的年均建设成本(折算成各年度现值)、年度运营成本、合理利润、每年使用者付费金额来综合计算确定。关于合理利润率,21号文提出应以商业银行中长期利率水平为基准,充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景,结合风险等因素确定。国家发展改革委投资研究所体制政策室主任、研究员吴亚平曾以此为基础提出了一个范畴:使用者付费类PPP项目,合理的投资回报率可以定在7.0%~8.0%左右;政府付费和可行性缺口补助类项目,因为有财政预算做还款来源,金融风险较小,可参照无风险收益率(通常为同期限国债利率)上浮2~3个风险点,大致设定为5%~6%左右。

  明树数据发布的《2017年中国PPP发展年度报告》显示,BOT、BOO模式项目占财政部在库项目的83.4%,可见,绝大多数PPP项目投资额都包含建设成本及银行利息。一般项目在启动阶段,可研报告中根据大概的建设规模得出一个投资估算值,便可以开展后续工作。但对于PPP项目,这种做法有风险。

  项目投资额是物有所值评价和财政承受能力论证的基础数据,该数据失真直接影响两评有效性。政府付费类项目中,政府支付的可用性付费包括建设成本和利息,该费用经两评并报财政审核同意后,需上报地方政府或,纳入政府财政预算。如果建设实际成本变化较大,超出政府预算,项目需重新做财承论证,后果是:若超过本级政府当前及以后年度财政承受能力已超过10%上限,不适宜采用PPP模式,项目公司需主动申请出库或被财政部门清理出库;若在10%上限以内的,也需要调整财政预算并经地方政府或审核。

  为了防范投资额不确定导致的项目风险,编制可研报告、实施方案时,应尽量精确投资额度。政府法务审核时,需注意投资额的可信度,可研报告、实施方案以及其他文件是否约定了项目建设内容、数量、规模、范围等内容。对于一些建设成本精确核定确有难度的项目,如城镇综合化建设项目,可约定建设成本控制区间,并设计再谈判机制,当建设成本变动超出可控范围时触动再谈判程序。

  PPP项目用地有三种取得模式:一是符合划拨用地目录的,划拨到项目公司名下,合作期满后无偿交给政府实施机构或其指定单位;二是符合划拨用地目录,划拨到政府实施机构名下,政府实施机构和项目公司签订协议,无偿交给项目公司使用,项目合作期满后无偿收回;三是出让给项目公司,合作期满后,可由项目公司继续持有或政府方有偿回收。

  按照我国土地和建筑工程政策,土地在政府方名下时,地上建筑物、构筑物的所有权归于政府方,项目公司仅在合作期内享有资产使用权。土地使用权划拨或出让到项目公司名下,土地和地上资产的权利具有一致性。土地取得方式决定了项目资产权属,项目的运作结构要符合土地和资产状况。

  政府付费或可行性缺口补助的支付金额,由可用性付费和运营维护绩效费两部分组成,可用性付费以建设成本、利息为主,运营绩效以覆盖运营成本和合理收益为原则。按照财政部要求,PPP项目的绩效考核需覆盖全生命周期,杜绝可用性付费不纳入绩效考核的情况,建设成本与绩效考核结果挂钩部分占比应在30%以上。

  92号文以后,建立全生命周期的绩效考核是大势所趋,问题在于,对于污水处理、市政服务等建设成本占比不高、重运营的项目,绩效考核挂钩难度不大,但对于一些建设体量大的项目,建设成本30%和绩效挂钩,通过绩效考核的方式支付,社会资本方的接受度较低。目前,财政部没有进一步的实施细则,绩效考核如何挂钩、30%的比例怎么体现,缺少政策指引。

  全生命周期的绩效考核对应的是可用性付费和运营绩效割裂的做法,尤其是有些项目沿用BT项目习惯,政府方以可用性付费形式全额返还建设成本和利息,社会资本方对提高项目质量、提高项目运营能力没有承担风险,PPP功能得不到发挥。所以,全生命绩效考核的要旨,是将建设成本纳入考核范畴,督促社会资本方提供高品质的公共基础设施和公共服务。

  (1)建设成本明确,或者在政府付费中所占比例不大的项目,考虑将全部建设成本纳入绩效考核,如约定:政府支付的可用性服务费,全部纳入绩效考核,如项目公司绩效考核结果得分低于70分,项目实施机构可调整当年及以后年份的可用性服务费,直至绩效考核结果得分高于70分。

  (2)建设成本不明确,或者所占比例较大的项目,考虑将部分建设成本纳入绩效考核,如约定:政府购买服务费=投资成本和对应的合理回报+项目运营维护成本和对应的合理回报,项目进入运营期后,项目公司获得购买服务费基准金额的70%左右,剩余部分参与绩效考核,按照绩效考核系数确定给付金额。

  (3)政府付费或可行性缺口补助项目,必须进行绩效考核,政府付费和考核结果挂钩。使用者付费项目,政府虽不承担支付义务,但就PPP项目的制度功能言,政府还是PPP项目的质量监督员,确保项目提供高质量的公品是政府行政职能的要求。使用者付费项目仍应有全生命周期的绩效考核制度,可约定:政府实施机构依据考核结果对项目公司进行奖励或惩罚。

  注重诚信建设、增强社会责任感。长期以来,民间资本似乎给社会公众一种社会责任感不强、诚信差的印象,诸如民营企业的环保、安全、职业病等负外部性问题甚至企业老板“跑路”的问题也确实不时地出现。PPP模式的出发点和落脚点是面向社会公众提供优质、高效的公品和服务,PPP项目持续安全稳定运营直接涉及社会公众的切身利益。